Évaluation du Fonds de la Loi sur les contraventions pour la mise en œuvre des obligations linguistiques

SOMMAIRE

1. Introduction

Le présent document constitue le rapport final de l'évaluation du Fonds de la Loi sur les contraventions pour la mise en œuvre des obligations linguistiques. Le ministère de la Justice du Canada a établi le Fonds de mise en œuvre en 2003, suivant une décision de la Cour fédérale portant sur les obligations linguistiques liées à la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions. Le Fonds de mise en œuvre a d’abord été intégré à l’intérieur du Plan d’action pour les langues officielles annoncé en 2003 et, par la suite, de la Feuille de route pour la dualité linguistique 2008-2013. Conformément aux exigences de reddition de comptes associées au Fonds de mise en œuvre, le ministère de la Justice a entrepris la présente évaluation.

2. Description du Fonds de mise en œuvre

Le Fonds de mise en œuvre vise à permettre au gouvernement fédéral, et aux provinces en son nom, de s’acquitter de ses obligations en matière linguistique dans le cadre de la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions.

Les activités entreprises dans le cadre du Fonds de mise en œuvre ont lieu tant au plan fédéral que provincial.

Au plan fédéral, le ministère de la Justice conclut avec les provinces des ententes visant l’administration de la Loi sur les contraventions, lesquelles contiennent des clauses disposant spécifiquement des exigences en matière de droits linguistiques établies par le Code criminel et la Loi sur les langues officielles qui incombent au gouvernement fédéral, mais dont les provinces s’acquittent au nom de ce dernier. Pour assurer le respect de ces droits linguistiques, le gouvernement fédéral est aussi appelé à modifier, en fonction des administrations concernées, le Règlement sur l’application de certaines lois provinciales (DORS/96-312);

Au plan provincial, le Fonds de mise en œuvre finance une gamme d’activités jugées nécessaires au respect des obligations linguistiques auquel les gouvernements provinciaux et leurs tribunaux s’acquittent au nom du gouvernement fédéral.

3. Méthodologie

L’évaluation de cette initiative repose sur deux méthodes de recherche principales :

  • Une revue de l’ensemble de la documentation pertinente au Fonds de mise en œuvre;
  • Des entrevues avec différents intervenants fédéraux et provinciaux ayant participé à la mise en œuvre d’activités financées par le Fonds de mise en œuvre.

4. Pertinence du Fonds de mise en œuvre

La décision rendue en 2001 par la Cour fédérale a confirmé l’applicabilité des droits linguistiques au régime des contraventions fédérales. Pour l’essentiel, les provinces qui appliquent les contraventions fédérales agissent au nom du gouvernement fédéral et, à ce titre, elles doivent respecter tous les droits linguistiques propres aux institutions fédérales ou aux poursuites des infractions fédérales. Le Fonds de mise en œuvre a été crée afin d’appuyer les efforts du gouvernement fédéral en vue de l’application de la Loi sur les contraventions au Canada conformément aux droits constitutionnels et quasi-constitutionnels applicables aux contraventions fédérales.

À ce jour, le Fonds de mise en œuvre a été exclusivement dédié à l’adoption par les provinces, au nom du gouvernement fédéral, de mesures destinées au respect des droits linguistiques. N’ayant pour seul objet que les obligations linguistiques liées à la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions, sa raison d’être est donc, d’abord et avant tout, de permettre au gouvernement fédéral de mettre en œuvre le régime de poursuite prévu à la Loi sur les contraventions en partenariat avec les provinces. À cet égard, le Fonds de mise en œuvre est lié de façon intrinsèque à la Loi sur les contraventions.

Le ministère de la Justice aurait donc avantage à fusionner le processus de reddition de comptes du Fonds de mise en œuvre à celui de la Loi sur les contraventions. Ainsi, plutôt que d’évaluer séparément le Fonds de mise en œuvre et la Loi sur les contraventions comme ce fut le cas jusqu’ici, le Ministère pourrait élaborer une stratégie concernant la Loi sur les contraventions, qui inclurait une composante touchant les obligations linguistiques s’y rattachant. Dans cette optique, les résultats à moyen et à long terme du Fonds de mise en œuvre doivent nécessairement être liés à la Loi sur les contraventions.

Les paramètres entourant le Fonds de mise en œuvre se sont avérés suffisamment flexibles de façon à pouvoir accommoder des réalités institutionnelles et linguistiques qui varient considérablement à travers l’ensemble des provinces et territoires. En outre, le Fonds de mise en œuvre s’est concentré sur des besoins bien définis de façon à assurer la capacité des provinces à offrir, au nom du gouvernement fédéral, des services dans les deux langues officielles, tel que le requièrent le Code criminel et la Loi sur les langues officielles.

En somme, le Fonds de mise en œuvre constitue un outil adéquat pour satisfaire aux obligations linguistiques associées à la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions. L’expérience acquise à ce jour démontre que le Fonds a permis aux entités bénéficiaires d’assurer une capacité institutionnelle bilingue de façon à pouvoir respecter les obligations linguistiques associées à la mise en œuvre de la Loi.

5. Efficacité

Au moment de la présente évaluation, sept provinces (Île-du-Prince-Édouard, Nouvelle-Écosse, Nouveau-Brunswick, Québec, Ontario, Manitoba et Colombie-Britannique) poursuivent et traitent les contraventions fédérales au moyen de leur régime pénal respectif tout en se conformant aux obligations linguistiques rattachées à la Loi sur les contraventions. Respectant déjà ces obligations linguistiques, ces dernières résultant du régime législatif qui leur est propre, le Nouveau-Brunswick et le Québec n’ont pas recours aux ressources prévues par le Fonds de mise en œuvre. Dans les autres administrations (Terre-Neuve-et-Labrador, Saskatchewan, Alberta, Yukon, Territoires-du-Nord-Ouest et Nunavut) le régime de déclaration de culpabilité par procédure sommaire constitue toujours le seul mode de poursuite des contraventions fédérales. Les entités bénéficiaires sont tenues de présenter des rapports d’activités annuels. Dans l’ensemble, celles-ci présentent des rapports d’activités complets. On note cependant certains délais dans la livraison de ces rapports. Ainsi, au moment de l’évaluation, une province n’avait toujours pas présenté son rapport d’activités pour l’exercice financier 2010-2011.

L’information comprise dans ces rapports d’activités permet de confirmer la façon dont les ressources du Fonds de mise en œuvre sont utilisées et de documenter le volume de procès-verbaux émis, à quels règlements ou lois fédéraux ils se rattachent, de même que le volume de procès-verbaux contestés devant les tribunaux, incluant le nombre de procès dans l’une et l’autre des langues officielles.

Toutes les entités bénéficiaires du Fonds de mise en œuvre ont procédé à des analyses de besoins afin de déterminer le type d’activités leur permettant de satisfaire aux obligations linguistiques associées à la Loi sur les contraventions. Les modalités du Fonds de mise en œuvre permettent de financer les activités identifiées comme étant requises à la lumière de ces différentes études de besoins.

La gamme des activités mises en œuvre dans les provinces et financées par le Fonds de mise en œuvre inclut l’embauche de personnel bilingue couvrant à la fois les activités judiciaires et les services extrajudiciaires, la formation linguistique, les outils de communication bilingue, l’affichage, ainsi que les activités liées à la gestion de l’information requise par l’administration des contraventions fédérales.

Grâce aux activités mises en œuvre, les entités bénéficiaires ont été en mesure d’offrir des services dans les deux langues officielles en lien avec chacune des étapes de traitement d’une contravention fédérale, allant de l’émission du procès-verbal jusqu’au procès lorsqu’une personne plaide non coupable. L’Ontario est la seule province ayant tenu des procès bilingues liés à des contraventions fédérales. Même si le besoin ne s’est pas fait sentir dans les trois autres entités bénéficiaires du Fonds de mise en œuvre, leur capacité organisationnelle visant à assurer des services judiciaires conformes aux obligations linguistiques liées à la Loi sur les contraventions était adéquate pour répondre à de telles demandes.

Chaque entité bénéficiaire du Fonds de mise en œuvre est sollicitée pour des services extrajudiciaires bilingues. Étant donné que le nombre de demandes pour ce type de service n’est pas enregistré, cette évaluation n’a pas été en mesure de mesurer le taux de sollicitation de services bilingues lorsqu’il est question des contraventions fédérales. Néanmoins, au moment de l’évaluation, aucune plainte de justiciable concernant les obligations linguistiques associées à la Loi sur les contraventions, que ce soit au niveau des services judiciaires ou extrajudiciaires, n’avait été communiquée au ministère de la Justice.

En somme, les activités financées par le Fonds de mise en œuvre permettent d’assurer la capacité bilingue des gouvernements provinciaux en égard aux services judiciaires et extrajudiciaires et de maintenir cette capacité.

6. Efficience et économie

À ce jour, le Fonds de mise en œuvre a été administré d’une manière efficiente. Le Ministère a adopté des modalités qui définissent les dépenses admissibles en vertu du Fonds de mise en œuvre. Ces modalités reflètent les pratiques largement reconnues pour la prestation de services bilingues dans un cadre judiciaire et extrajudiciaire: l’embauche et la formation linguistique du personnel judiciaire, l’embauche et la formation linguistique du personnel de soutien judiciaire ainsi que l’élaboration d’outils bilingues en appui aux services judiciaires et extrajudiciaires. En outre, le Ministère examine chaque demande de financement afin de s’assurer que les ressources sont utilisées pour des fins associées spécifiquement à la Loi sur les contraventions.

La présente évaluation constate que les activités financées par le Fonds de mise en œuvre sont étroitement alignées avec ces modalités et de fait, sont représentatives des pratiques largement reconnues pour la prestation de services bilingues dans un cadre judiciaire et extrajudiciaire. De plus, les entités bénéficiaires ont été en mesure de réaliser leurs activités en deça du budget annuel alloué par le Fonds de mise en œuvre. Évidemment, la capacité d’un gouvernement provincial d’offrir des services bilingues dans le cadre d’une contravention fédérale peut, par extension, permettre d’offrir davantage de services bilingues dans le cadre d’une infraction pénale ou criminelle. Il s’agit alors d’une conséquence non prévue, mais positive néanmoins, découlant du Fonds de mise en œuvre.

En ce qui a trait aux ressources allouées conformément aux ententes de financement, le ministère de la Justice n’a investi, à ce jour, qu’une portion des sommes allouées en vertu de la Feuille de route pour la dualité linguistique. Ainsi, au cours des deux premiers exercices financiers couverts par la présente évaluation (2008-2009 et 2009-2010), les dépenses réelles des provinces représentaient 33 % du montant total alloué à cette fin par la Feuille de route. Deux principaux facteurs expliquent ce pourcentage. D’abord, les entités bénéficiaires ont dépensé moins que le maximum prévu par leur entente avec le Ministère. Ensuite, comme ce ne sont pas toutes les juridictions qui ont signé une entente avec le Ministère, des ressources sont réservées pour d’éventuelles négociations d’ententes. Cependant, les investissements faits à ce jour ont permis aux entités bénéficiaires d’assurer leur capacité à offrir des services bilingues liés spécifiquement aux exigences linguistiques de la Loi sur les contraventions.

L’application complète de la Loi sur les contraventions à travers le pays nécessitera du financement additionnel provenant du budget courant. Trois provinces et trois territoires doivent toujours conclure une entente avec le ministère de la Justice afin d’autoriser l’application de la Loi sur les contraventions, en conformité avec les obligations linguistiques s’y rattachant. Le niveau précis de ressources requises par ces ententes ne sera connu qu’une fois que celles-ci auront été négociées et conclues. D’ici là, le Ministère doit poursuivre les démarches qu’il a entreprises, reconnaissant toutefois que le délai requis pour signer ces ententes sera, en grande partie, déterminé par les provinces et les territoires.

Bien qu’il existe un autre moyen de réaliser les objectifs du Fonds de mise en œuvre, celui-ci entraînerait des coûts beaucoup plus élevés. Il s’agirait en effet de procéder par le biais de l’instauration d’un régime fédéral autonome de poursuite tel que prévu dans la Loi sur les contraventions. Comme cette option ne pourrait être justifiée au plan financier, le Fonds de mise en œuvre demeure de loin la façon la plus efficace et efficiente d’assurer la mise en application de la Loi sur les contraventions.
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