Évaluation du programme d’aide juridique

Sommaire

1. Introduction

Le Programme d’aide juridique (PAJ) du ministère de la Justice (MJ) gère la contribution fédérale à l’aide juridique au Canada. Le PAJ comporte cinq éléments constitutifs, soit : le financement de base de l’aide juridique en matière criminelle (jeunes et adultes) dans les provinces et de l’aide juridique en matière criminelle et civile dans les territoires; le financement de l’aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés; le financement des avocats désignés par le tribunal dans les poursuites intentées par le gouvernement fédéral (ADTPF); le financement de l’aide juridique dans les affaires de sécurité publique et d’antiterrorisme (SPAT); les travaux de secrétariat et le soutien du financement dans le cas du Groupe de travail permanent fédéral-provincial-territorial sur l’aide juridique (GTP FPT), qui réunit des représentants des provinces et territoires, des régimes d’aide juridique, des organismes de prestation de services d’aide juridique[1], et des représentants fédéraux du PAJ pour les activités liées aux politiques, à la recherche et à l’échange de renseignements Le PAJ vise à « permettre aux provinces, aux territoires et à leur régime d’aide juridique de fournir, grâce au financement qui leur est accordé sous forme de contributions, des services d’aide juridique en matière criminelle (ainsi qu’en matière civile dans les territoires) aux personnes économiquement défavorisées qui sont passibles d’une peine d’emprisonnement et aux adolescents visés par la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents » (ministère de la Justice du Canada, 2007).

L’évaluation du PAJ a été réalisée entre septembre 2010 et avril 2011. Conformément à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor, l’évaluation du PAJ porte sur les questions fondamentales de pertinence et de rendement du PAJ.

2. Méthodologie

L’évaluation a donné lieu à un examen des documents et des dossiers, à des entrevues auprès d’informateurs clés (n=36), ainsi qu’à quatre visites sur place donnant lieu à des entrevues (n=22) et à un examen des données. Une technique de triangulation a été utilisée pour vérifier et valider les constatations ainsi dégagées et pour déterminer les constatations générales de l’évaluation.

3. Constatations et conclusions

3.1. Pertinence

Est-ce que les éléments constitutifs du PAJ continuent de servir l’intérêt public et de répondre à un besoin?

Les éléments constitutifs du PAJ répondent à un besoin démontrable. La demande en matière d’aide juridique a continué d’augmenter au fil du temps.

Par ailleurs, les clients de l’aide juridique sont généralement les membres les plus marginalisés et les plus vulnérables de la société, et les règles de droit, le système judiciaire et la procédure juridique deviennent de plus en plus complexes. Tous ces facteurs font en sorte que les intervenants du système (juges, procureurs de la Couronne, avocats de la défense) estiment que bon nombre de criminels inculpés ne peuvent pas se représenter efficacement. Les services d’aide juridique visent donc à préserver l’équité et l’accessibilité du système de justice pénale.

D’après les récents sondages, la population canadienne continue d’appuyer l’aide juridique. En effet, les sondages montrent que les Canadiens accordent de l’importance à la justice et que leur confiance dans le système de justice est liée à l’existence de l’aide juridique.

Est-ce que le ministère de la Justice a un rôle approprié et nécessaire à jouer dans les domaines visés par le PAJ?

Le rôle du gouvernement fédéral joué par le MJ, pour ce qui est de la prestation du financement de l’aide juridique, s’inscrit dans le cadre de ses obligations en vertu de la Constitution et de la Charte canadienne des droits et libertés. Le PAJ est intentionnellement organisé de façon à respecter le rôle du gouvernement fédéral en vertu de la Constitution, c’est-à-dire la compétence partagée de l’aide juridique en matière criminelle, dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés, et en matière civile dans les territoires.

Dans le cas du volet ADTPF, l’obligation fédérale est claire étant donné qu’il s’agit de situations où un tribunal ordonne qu’un avocat soit nommé dans une poursuite intentée par le gouvernement fédéral. Dans le cas des affaires de SPAT, le gouvernement fédéral a explicitement créé un rôle pour le Ministère en vue de la prestation d’une aide juridique tenant compte du fait que la défense en cas d’accusations dans des affaires de SPAT coûte cher et que de tels services ne devraient pas être offerts par les régimes d’aide juridique à même le financement fédéral.

Est-ce que les priorités et objectifs du PAJ respectent les priorités du gouvernement fédéral et du ministère de la Justice?

L’objectif du PAJ consistant à promouvoir l’accès à la justice grâce à ses éléments constitutifs respecte les priorités du gouvernement. Le plan d’action du gouvernement fédéral en matière de justice pénale, énoncé dans le discours du Trône de 2010, prévoit « un système juridique qui rend la justice ». Le Canada a réitéré cet engagement en signant des accords internationaux qui font la promotion de l’aide juridique dans les cas où les accusés ne peuvent pas se payer les services d’un avocat.

De plus, l’objectif du PAJ appuie directement le résultat stratégique du MJ consistant à assurer « un système de justice accessible, pertinent et équitable ». Les régimes d’aide juridique contribuent au fonctionnement efficace du système de justice pénale en aidant le Canada à respecter son engagement en matière d’équité et d’intégrité de l’administration de la justice.

3.2. Efficacité

Dans quelle mesure les éléments constitutifs du PAJ contribuent-ils à la disponibilité des services d’aide juridique au Canada?

Financement de base. Le PAJ a contribué au résultat attendu, c’est-à-dire l’amélioration de la capacité des provinces et territoires et de leurs régimes d’aide juridique d’offrir des services d’aide juridique en matière criminelle (et en matière civile dans les territoires) puisque, en l’absence d’une aide fédérale, les services d’aide juridique seraient probablement réduits. Compte tenu de l’augmentation du coût et de la demande de l’aide juridique, l’évaluation a permis de constater que le système d’aide juridique fait face à de graves pressions. Les lignes directrices en matière d’admissibilité financière des régimes d’aide juridique n’ont pas suivi le rythme des différents indicateurs économiques (notamment le seuil de faible revenu et l’indice des prix à la consommation) au fil des ans, ce qui signifie que la capacité de répondre à la demande d’aide juridique en matière criminelle a diminué.

Les professionnels du système de justice pénale interviewés dans le cadre de l’évaluation ont indiqué qu’une conséquence découlant de l’absence de modification des lignes directrices en matière d’admissibilité financière est la proportion accrue d’accusés non représentés dans le système de justice pénale. D’après les informateurs clés et les professionnels du système de justice pénale, les accusés non représentés ne peuvent pas présenter efficacement leur cause, une opinion corroborée lors d’études récentes, qui ont démontré que les accusés non représentés ont moins de chance que les accusés représentés d’obtenir une mise en liberté provisoire, d’être acquittés, ou de bénéficier d’une suspension de l’instance, d’un retrait ou d’un rejet des accusations.

Aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés. Il est difficile de prévoir la demande étant donné que le nombre d’affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés fluctue d’année en année. La formule de financement vient peut-être compliquer la planification puisqu’elle repose sur le volume antérieur de demandes, ce qui ne permet pas de tenir compte des arrivées imprévues ou d’autres pointes concernant la demande. La plupart des informateurs clés estiment qu’il n’est pas logique d’inclure l’aide juridique relative aux immigrants et aux réfugiés dans les ententes relatives à l’aide juridique en matière criminelle, puisque ces affaires ne relèvent pas de la justice criminelle. Comme mesure alternative, il a été proposé que les provinces et le gouvernement fédéral puissent envisager la conclusion d’une entente distincte pour l’aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés.

ADTPF. Cet élément constitutif est considéré comme un élément qui fonctionne bien. Les régimes reçoivent un remboursement de leurs frais et dépenses, ainsi qu’un paiement administratif, et le niveau du financement fédéral est jugé adéquat. Le coût de l’élément constitutif ADTPF augmente et dépasse même le montant prévu pour certaines années, mais le PAJ est en mesure de couvrir les frais supplémentaires. Les visites sur place ont permis de constater qu’il y a peu de données sur les dossiers ADTPF. Cet élément constitutif constitue certainement une preuve de l’accessibilité accrue à l’aide juridique, étant donné qu’elle permet de financer des dossiers relatifs à des accusés qui n’ont pas droit à l’aide juridique. Par ailleurs, il n’y a pas de cas connu de suspension des procédures pour cause d’absence de financement pour les avocats désignés par le tribunal.

SPAT. Le financement fédéral des dossiers SPAT est essentiel pour assurer l’accès à la justice dans le cas des personnes accusées dans des affaires de sécurité publique et d’actes terroristes au criminel. Si on laissait aux régimes d’aide juridique le soin de financer la défense dans les dossiers SPAT, il pourrait s’ensuivre des répercussions majeures pour ce qui est de la capacité des régimes d’offrir d’autres services. On peut conclure à la réussite de cet élément constitutif puisqu’il n’y a pas de cas connu d’accusés non représentés dans une affaire liée au terrorisme.

Dans quelle mesure le GTP FPT facilite-t-il la collaboration entre le gouvernement fédéral et les provinces et territoires?

Le GTP FPT semble remplir une bonne partie de son mandat, notamment en jouant un rôle actif pour ce qui est d’appuyer et de réaliser des recherches, et d’obtenir et de diffuser de l’information sur la législation et les politiques touchant l’aide juridique.

Le mandat du GTP FPT a été renouvelé depuis la dernière évaluation du PAJ en 2005-2006, alors qu’il avait été critiqué. Les membres du GTP FPT estimaient que le groupe constitue une tribune utile pour le réseautage et l’échange de renseignements. La capacité des coprésidents de favoriser de bonnes relations de travail entre les parties avait été soulignée.

Les membres du groupe estiment que le mandat du GTP FPT n’a pas été entièrement rempli. Ils ont exprimé le désir d’avoir de plus amples discussions sur les répercussions de certaines politiques sur l’aide juridique en voie d’examen et sur les questions opérationnelles. Certains informateurs clés ont exprimé leur désir d’améliorer la structure de gouvernance du GTP FPT et d’obtenir des instructions plus précises ou un sens d’orientation/soutien plus clair pour le GTP FPT.

3.3. Efficience et économie

Y a-t-il des façons plus efficientes d’atteindre les objectifs du PAJ?

Les coûts de prestation des services du PAJ étaient équivalents à moins de 1 % de la contribution fédérale. Les informateurs clés n’étaient pas en mesure de suggérer des méthodes de prestation de rechange qui seraient plus efficientes. Les régimes d’aide juridique ont pris diverses mesures pour accroître l’efficience au niveau opérationnel, notamment le recours accru à des avocats commis d’office et l’élargissement des services offerts par ces derniers. Par ailleurs, certaines mesures prises afin de réduire les coûts (p. ex., fermeture de bureaux, réduction du personnel et réduction des services) risquent de réduire l’accessibilité plutôt que d’améliorer l’efficience.

L’un des thèmes maintes fois soulevé par les informateurs clés était l’incidence de facteurs externes sur la demande en matière d’aide juridique. Les pratiques en matière d’application de la loi, le pouvoir discrétionnaire d’intenter des poursuites, les modifications législatives, les règles de procédure et, en bout de ligne, l’efficience du système en général ont une incidence sur les coûts associés à l’aide juridique. C’est pourquoi les informateurs clés ont proposé une collaboration accrue entre les intervenants du système de justice pénale afin de mieux comprendre les facteurs de la demande d’aide juridique.

Est-ce que le coût des ressources utilisées pour délivrer les éléments constitutifs du PAJ se rapproche des ressources minimales nécessaires pour obtenir les résultats escomptés?

Il n’est pas clair que le PAJ permet d’obtenir le résultat consistant à améliorer la capacité de l’aide juridique de façon économique. On peut parler de capacité accrue dans la mesure où le nombre de demandes présentées et approuvées a augmenté. Par contre, le coût total de traitement de chaque demande a augmenté.

L’absence de modification des lignes directrices en matière d’admissibilité financière des régimes d’aide juridique par rapport à d’autres indicateurs économiques pertinents est considérée comme un facteur contribuant à l’augmentation du nombre d’accusés non représentés dans le système de justice criminelle. Or, l’aide juridique est jugée plus économique que l’absence de représentation d’un accusé.

L’aide juridique coûte probablement moins cher que les services d’un avocat du secteur privé. Si on compare la structure tarifaire en vigueur dans quatre provinces par rapport aux taux exigés dans le secteur privé pour des services similaires, on constate que les services d’aide juridique coûtent beaucoup moins cher.

Certains éléments constitutifs du PAJ ne seraient probablement pas offerts par les administrations et leurs régimes d’aide juridique sans une aide fédérale (c.-à-d. immigrants et réfugiés et ADTPF). En pareil cas, le gouvernement fédéral devrait créer des structures de rechange ou renoncer à l’aide juridique. L’établissement d’une structure fédérale d’aide juridique pour offrir de tels services juridiques donnerait lieu au chevauchement des fonctions administratives prévues dans le cadre des régimes d’aide juridique, ce qui ne serait pas une solution de rechange économique.

[1] Le système d’aide juridique est formé des régimes et des organismes de prestation de services d’aide juridique provinciaux et territoriaux. Par souci de brièveté, il sera question collectivement de « régimes d’aide juridique » dans le reste du rapport.

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