Évaluation du programme d’aide juridique

2. Description du programme d’aide juridique

La présente section donne un aperçu du PAJ et de son contexte stratégique.

2.1. Contexte

Le financement fédéral de l’aide juridique au Canada a débuté en 1971 en collaboration avec les provinces et territoires (ministère de la Justice du Canada, 2010a). Cette approche en matière de financement de l’aide juridique tient compte de la responsabilité partagée en matière de justice pénale : le gouvernement fédéral est responsable de l’adoption de lois, alors que les provinces et territoires sont responsables de l’administration de la justice. Compte tenu de ces responsabilités étroitement liées, les deux paliers de gouvernement s’entraident pour assurer le fonctionnement efficace du système de justice pénale et chaque palier partage le coût de l’aide juridique en matière criminelle.

Il en va autrement dans le cas de l’aide juridique en matière civile. Le gouvernement fédéral est responsable pour le droit civil dans les territoires, alors que les provinces sont responsables des questions reliées aux droits de la propriété et en matière civile en vertu de la Constitution. Compte tenu de ce partage des pouvoirs, le gouvernement fédéral finance directement l’aide juridique en matière civile dans les territoires. Dans le cas des provinces, le gouvernement fédéral appuie l’aide juridique en matière civile grâce au Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS)[3].

Dans les deux cas — aide juridique en matière criminelle et aide juridique en matière civile — le gouvernement fédéral offre du financement mais ne participe pas à la prestation des services d’aide juridique. L’aide juridique en matière criminelle dans les provinces et l’aide juridique en matière criminelle et civile dans les territoires continuent d’être les principaux services financés par le PAJ. Les autres éléments constitutifs — aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés, ADTPF, SPAT et le GTP FPT — ont été ajoutés au fil des ans. Les cinq éléments constitutifs du PAJ sont décrits en détail dans la section 2.2.

2.2. Vue d’ensemble du Programme d’aide juridique

Conformément au CIRV, les éléments constitutifs du PAJ sont conçus de façon à atteindre quatre objectifs fondamentaux, soit :

« promouvoir l’accès à la justice et protéger les droits garantis dans la Charte canadienne des droits et libertés en contribuant à la prestation de l’aide juridique en matière criminelle aux personnes économiquement défavorisées passibles d’une peine d’emprisonnement et aux adolescents visés par la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents, ainsi qu’à la prestation de services d’aide juridique à des immigrants et à des réfugiés économiquement défavorisés; promouvoir l’accès à la justice en permettant aux provinces et aux territoires de gérer les services des avocats désignés par le tribunal dans les poursuites fédérales (p. ex. dans le cas des infractions à la Loi réglementant certaines drogues et autres substances); promouvoir l’accès à la justice en permettant aux provinces et aux territoires de fournir l’aide juridique aux accusés économiquement défavorisés dans les affaires relatives à la sécurité publique et à l’antiterrorisme (SPAT); accroître la confiance du public dans le système de justice pénale (l’accès à la justice). » (Ministère de la justice du Canada, 2007).

Les sections ci-après décrivent les cinq éléments constitutifs du PAJ[4].

2.2.1. Financement de base de l’aide juridique en matière criminelle

2.2.1.1. Financement de base accordé aux provinces

Dans le cadre du PAJ, le gouvernement fédéral offre du financement aux provinces en vue de la prestation de services d’aide juridique en matière criminelle aux personnes démunies sur le plan économique qui font face à des accusations graves ou complexes qui sont passibles d’une incarcération, ainsi qu’aux jeunes accusés en vertu de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents.

La contribution fédérale au financement de base provient de deux enveloppes. Le financement accordé à chaque administration à partir de la première enveloppe est établi en fonction des données historiques sur le financement et de la population, alors que le financement à partir de la deuxième enveloppe est calculé en fonction du nombre de collectivités rurales, de la population autochtone, du nombre de personnes accusées d’infractions en vertu du Code criminel et de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances (LRCDAS), ainsi que de la contribution provinciale aux coûts des services d’aide juridique. En vertu des ententes de contribution conclues avec les provinces, le financement fédéral des services d’aide juridique en matière criminelle (jeunes et adultes) ne peut pas dépasser 70 % des dépenses admissibles totales de la province. Par ailleurs, pour encourager le maintien des niveaux de financement provinciaux, les provinces doivent maintenir leurs dépenses en fonction du niveau admissible en 2005-2006 pour recevoir le plein montant du financement en vertu de la deuxième enveloppe.

2.2.1.2. Financement de base accordé aux territoires

Dans le cadre du PAJ, le gouvernement fédéral offre du financement aux territoires en vue de la prestation de services d’aide juridique en matière criminelle et civile en vertu d’ententes sur les services d’accès à la justice (ESAJ). Les ESAJ comprennent le financement du Programme d’assistance parajudiciaire aux Autochtones, ainsi que les services de vulgarisation de l’information juridique[5]. Les ententes combinent trois ententes de financement distinctes en une seule pour chaque territoire; cette approche est conçue de façon à permettre aux territoires « de respecter leur obligation de rendre compte et d’utiliser avec souplesse la contribution fédérale pour élaborer et fournir les programmes liés à la justice dont les collectivités ont besoin » (ministère de la Justice du Canada, 2010).

2.2.2. Aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés

Les services d’aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés permettent de venir en aide aux demandeurs du statut de réfugié en vertu des dispositions de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR). Les services offerts prennent la forme de conseils juridiques, ainsi que d’une aide et de services de représentation aux immigrants et aux réfugiés devant la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) du Canada, la Cour fédérale du Canada (CFC) ou Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) dans le cas des revendications refusées.

À l’heure actuelle, le gouvernement fédéral accorde du financement en vertu d’ententes relatives à l’aide juridique en matière criminelle à six provinces[6] qui offrent des services d’aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés (Alberta, Québec, Manitoba, Colombie-Britannique, Ontario et Terre-Neuve-et-Labrador). Le niveau de financement de l’aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés accordé à chaque administration au cours d’une année donnée est établi en fonction de sa part de la demande en matière de services juridiques dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés au cours de l’exercice précédent, et il est calculé en fonction de sept variables. Ces variables correspondent aux types de services juridiques offerts et font l’objet d’une pondération en fonction de la quantité de travail généralement requise pour chaque type de service. Pour calculer la contribution fédérale, on utilise les données de la CISR et de la CFC. Les administrations participantes indiquent le nombre de certificats/renvois émis chaque année en fonction des sept variables applicables, ainsi que leurs dépenses annuelles relativement aux services d’aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés.

2.2.3. Avocats désignés par le tribunal dans les poursuites intentées par le gouvernement fédéral

Dans le cadre des poursuites fédérales concernant des questions de droit complexes, des accusations graves et un risque élevé d’incarcération en cas de déclaration de culpabilité, le tribunal peut ordonner au Procureur général du Canada de financer les services d’un avocat dans le cas des personnes non représentées qui n’ont pas droit à l’aide juridique. Le tribunal peut rendre une telle ordonnance s’il estime que le droit de l’accusé à un procès impartial en vertu de l’article 7 et de l’alinéa 11(d) de la Charte canadienne des droits et libertés serait compromis autrement. Le volet ADTPF s’applique principalement aux poursuites fédérales en vertu de la LRCDAS. Lorsqu’un tribunal ordonne la désignation d’un avocat, il suspend les procédures jusqu’à ce qu’un avocat soit désigné.

Les provinces et territoires ont droit à du financement aux fins du volet ADTPF grâce aux ententes relatives à l’aide juridique en matière criminelle. Le PAJ couvre 100 % des frais et dépenses et prévoit un montant supplémentaire de 15 % au titre des frais administratifs. Les régimes d’aide juridique gèrent les dossiers du volet ADTPF en fonction de leur structure tarifaire concernant les services juridiques. Le volet ADTPF repose sur les exigences constitutionnelles, ce qui signifie qu’un avocat doit être nommé pour que la cause soit entendue. Par conséquent, si un régime d’aide juridique n’est pas d’accord pour gérer un dossier ADTPF, le Ministère s’occupera lui-même de l’administration et de la gestion de la prestation de services juridiques.

2.2.4. Aide juridique en matière de sécurité publique et d’antiterrorisme

Face aux événements du 11 septembre 2001, le gouvernement du Canada a annoncé l’initiative SPAT, qui permet de financer des activités en vue d’améliorer les efforts déployés par le gouvernement en matière de sécurité publique, de protection des frontières et de lutte au terrorisme. Dans le cadre de cette initiative, le MJ a obtenu du financement pour faire face à l’augmentation prévue de la demande en matière de services juridiques, y compris l’aide juridique pour les personnes démunies sur le plan économique accusées d’actes compromettant la sécurité publique et d’actes terroristes. Le gouvernement fédéral offre du financement séparément des ententes d’aide juridique en matière criminelle pour couvrir le coût de l’aide juridique concernant l’initiative SPAT afin de faire face à la complexité et au coût prévu des services de défense en pareils cas.

La prestation d’une aide juridique dans le cadre de l’initiative SPAT est gérée par les provinces et territoires, en vertu d’ententes de contribution individuelles pour lesquelles les régimes d’aide juridique reçoivent un remboursement de leurs frais concernant :

  • les accusations portées en vertu de la Loi antiterroriste ou d’une autre loi de sécurité publique et d’antiterrorisme édictée par le Parlement;
  • les certificats de sécurité émis en vertu de la LIPR;
  • les mesures prises en vertu de la Loi sur l’extradition lorsque le pays requérant allègue qu’un acte terroriste a été commis.

2.2.5 Groupe de travail fédéral-provincial-territorial permanent sur l’aide juridique

Les ententes relatives à l’aide juridique en matière criminelle pour la période 1996-2001 ont permis la mise sur pied du GTP FPT sur l’aide juridique pour offrir « une tribune pour la négociation d’ententes de contribution, ainsi que la tenue de discussions juridiques et de fond relatives à l’aide juridique » (ministère de la Justice du Canada, 2010c). En vertu des ententes de contribution, le GTP FPT remplit un mandat ayant une vaste portée, notamment :

  • il joue le rôle de ressource pour ce qui est de la législation, des politiques, des programmes et des questions liées à l’aide juridique;
  • il offre des conseils sur le partage des coûts associés à l’aide juridique;
  • il offre des conseils en ce qui a trait aux répercussions possibles des propositions législatives ou stratégiques sur l’aide juridique, les clients de l’aide juridique, et les personnes démunies en général;
  • il élabore les approches possibles et effectue des recherches pour appuyer la prestation de services d’aide juridique;
  • il trouve des façons d’améliorer la qualité, le coût ou la prestation des services d’aide juridique en procédant à une réforme de certains aspects du droit, de la politique en matière de justice ou de l’aide juridique proprement dite;
  • il établit des relations de travail à différents niveaux pour diffuser de l’information et prodiguer des conseils à propos des questions examinées par le GTP FPT ou d’initiatives qui permettraient d’améliorer la qualité ou de réduire le coût de l’aide juridique;
  • il obtient la collaboration de représentants d’organisations non gouvernementales dans le cadre d’initiatives visant l’aide juridique ou susceptibles d’avoir une influence sur l’aide juridique.

Le GTP FPT est formé des représentants du gouvernement fédéral, des gouvernements provinciaux et territoriaux, ainsi que d’organismes qui offrent des services d’aide juridique dans chaque province et territoire, et il est présidé conjointement par un représentant du MJ et un représentant des provinces et territoires. Le PAJ fédéral offre des services de secrétariat au GTP FPT, et il effectue des recherches et réalise des activités d’élaboration de politiques qui viennent compléter les discussions stratégiques du GTP FPT qui relève, en bout de ligne, des sous-ministres FPT de la Justice.

2.3. Logique du Programme

Le modèle logique de la page suivante (tableau 1) indique les activités de chaque élément constitutif du PAJ. Ces éléments constitutifs donnent lieu à une série d’extrants qui relèvent essentiellement du gouvernement fédéral, quoique certaines d’entre elles exigent la contribution et l’accord des provinces et territoires (p. ex., ententes de contribution). Les résultats immédiats visent principalement l’amélioration de la capacité d’offrir des services d’aide juridique grâce à la contribution fédérale. Les résultats intermédiaires visent principalement le rôle du gouvernement fédéral pour ce qui est de contribuer à la disponibilité de l’aide juridique. Le résultat ultime établit un lien entre le PAJ et le deuxième objectif stratégique du MJ, c’est-à-dire : « systèmes de justice qui, à l’échelle du Canada, sont efficients, équitables, pertinents et accessibles et qui favorisent la confiance du public dans l’accès à la justice ». La présente évaluation vise à déterminer dans quelle mesure les activités et extrants du PAJ permettent d’obtenir les résultats escomptés.

Tableau 1 : Modèle logique du Programme d’aide juridique
Éléments constitutifs Activités Extrants Résultats immédiats (capacité) Résultats intermédiaires (mise en œuvre) Résultats ultimes (avantages)
Financement de base
  • Élaboration de politiques
  • Collaboration
  • Négociation
  • Traitement des demandes
  • Paiements
  • Contrôle
  • Recherche
  • Ententes
  • Demandes
  • Paiements
  • Statistiques et constatations
  • Plan de recherche
  • Réunions
Capacité accrue des provinces et territoires (PT) et de leurs régimes d’aide juridique d’offrir des services d’aide juridique en matière criminelle aux personnes admissibles et des services d’aide juridique en matière civile dans les territoires Les PT offrent des services d’aide juridique aux personnes admissibles en assurant l’intégrité de l’administration de la justice Systèmes de justice qui, à l’échelle du Canada, sont efficients, équitables, pertinents et accessibles et qui favorisent la confiance du public dans l’accès à la justice
Aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés
  • Collaboration
  • Négociation
  • Traitement des demandes
  • Paiements
  • Contrôle
  • Recherche
  • Respect des dispositions concernant les immigrants et les réfugiés
  • Demandes
  • Paiements
  • Statistiques et constatations
Capacité accrue des provinces et de leurs régimes d’aide juridique ayant conclu des ententes concernant les immigrants et les réfugiés de fournir des services d’aide juridique aux personnes admissibles Les PT offrent des services d’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés; évitement des coûts pour le MJ et CIC
Avocats désignés par le tribunal dans les poursuites intentées par le gouvernement fédéral (ADTPF)
  • Élaboration de politiques
  • Collaboration
  • Négociation
  • Traitement des demandes
  • Paiements
  • Contrôle
  • Ententes relatives au volet ADTPF
  • Gestion des dossiers du volet ADTPF
  • Paiements
Capacité accrue de désigner des avocats dans les poursuites intentées par le gouvernement fédéral, conformément aux ordonnances des tribunaux, par l’intermédiaire d’entités PT œuvrant dans le domaine de l’aide juridique Les PT désignent des avocats à l’intention de personnes mises en accusation; les causes sont entendues; évitement des coûts pour le MJ; le MJ gère les services juridiques.
Aide juridique en matière de sécurité publique et d’antiterrorisme (SPAT)
  • Élaboration de politiques
  • Négociation
  • Traitement des demandes
  • Paiements
  • Contrôle
  • Ententes SPAT
  • Gestion des dossiers SPAT
  • Paiements
Capacité accrue de désigner des avocats dans les poursuites intentées par le gouvernement fédéral, par l’intermédiaire d’entités PT œuvrant dans le domaine de l’aide juridique, dans les affaires de SPAT Les PT désignent des avocats à l’intention de personnes touchées par l’initiative SPAT; les causes sont entendues; l’intégrité des poursuites est assurée
Groupe de travail fédéral-provincial-territorial permanent sur l’aide juridique (GTP FPT)
  • Services de secrétariat
  • Coordination des réunions et activités de suivi
  • Recherche
  • Élaboration de politiques
  • Réunions et téléconférences du GTP FPT
  • Documents de conférence
  • Documents d’orientation
  • Analyse de rentabilisation
Amélioration de l’échange de renseignements et du réseautage entre les PT et le gouvernement fédéral Élaboration de politiques fédérales axées sur la collaboration en ce qui a trait aux questions liées à l’aide juridique et tenant compte des considérations PT

Source : Ministère de la Justice du Canada (2007), avec des modifications de façon à inclure l’aide juridique en matière civile dans les territoires.

2.4. Ressources du Programme

La présente section décrit le financement actuel du PAJ et replace le rôle du gouvernement fédéral en matière de financement de l’aide juridique dans un contexte plus large.

En 1972-1973, le gouvernement fédéral a introduit un processus de partage des coûts pour la prestation de l’aide juridique en matière criminelle grâce à l’Entente fédérale-provinciale-territoriale sur l’aide juridique en matière criminelle. Entre 1972-1973 et 1990, le gouvernement fédéral a contribué à environ la moitié des coûts de la prestation des services d’aide juridique en matière criminelle dans chaque administration. Au début des années 1990, dans le cadre des efforts déployés par le gouvernement pour réduire le déficit budgétaire du Canada, des mesures de compression des coûts ont été adoptées. Ces mesures ont donné lieu à une réduction de la contribution fédérale aux dépenses d’aide juridique, puis à leur diminution (ministère de la Justice du Canada, 2001).

En 2000, le gouvernement fédéral a mis sur pied le Projet d’aide juridique d’une durée de deux ans, qui prévoyait deux volets : du financement intérimaire annuel de 10 millions de dollars, et un programme de recherche permettant de financer les projets visant à améliorer la compréhension des besoins en matière d’aide juridique. Le Projet était conçu de façon à alléger les pressions financières imposées aux régimes d’aide juridique et à améliorer la compréhension des besoins insatisfaits dans différents domaines de l’aide juridique (ministère de la Justice du Canada, 2006). Invoquant « d’importantes augmentations des coûts de l’aide juridique » (ministère des Finances Canada, 2003), le gouvernement a annoncé du financement supplémentaire pour l’aide juridique dans son budget de 2003, dans le cadre de la Stratégie fédérale de renouvellement de l’aide juridique, dont l’élaboration découlait des constatations de recherche du Projet d’aide juridique (ministère de la Justice du Canada, 2006). Cette stratégie a été en vigueur de 2003-2004 à 2006-2007[7] et elle avait comme objectif de collaborer avec les provinces et les territoires à « améliorer l’accès aux services d’aide juridique, à promouvoir des façons novatrices de réponse aux besoins non satisfaits de l’aide juridique, et à soutenir l’élaboration des orientations dans le domaine de l’aide juridique » (ministère de la Justice du Canada, 2006).

Le budget de 2007 prévoyait une stabilisation de l’aide fédérale en matière d’aide juridique grâce à l’ajout d’un montant permanent de 30 millions de dollars au financement annuel de base de l’aide juridique en matière criminelle dans le cas des jeunes et des adultes dans les provinces, et de l’aide juridique en matière criminelle et civile dans les territoires (ministère de la Justice du Canada, 2007). Ces ressources incluaient un montant de 10 millions de dollars sous forme de financement provisoire offert depuis l’exercice 2001-2002, ainsi qu’un montant de 20 millions de dollars offert dans le cadre de la Stratégie fédérale de renouvellement de l’aide juridique depuis 2003-2004. Cette décision a permis de stabiliser des ressources qui étaient considérées comme temporaires, et a représenté une augmentation des fonds permanents. Par conséquent, la contribution fédérale globale à l’aide juridique est demeurée à 111,9 millions de dollars depuis 2003-2004. En 2007-2008, les provinces et territoires ont signé des ententes de deux ans plutôt que des ententes de cinq ans. Depuis, les ententes, qui sont expirées depuis le 31 mars 2009, ont été prolongées d’une année à la fois.

Le tableau 2 indique les ressources du PAJ pour la période couverte par l’évaluation (2006-2007 à 2010-2011). Dans le cas des exercices 2009-2010 et 2010-2011, des fonds supplémentaires ont été accordés aux fins des affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés en réponse à une augmentation rapide des demandeurs du statut de réfugié.

Tableau 2 : Ressources du Programme d’aide juridique du gouvernement fédéral (en millions de $)
Éléments de financement 2006‑2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011
Financement de base 81,90 111,90 111,90 111,90 111,90
Aide juridique en matière criminelle 10,00 En tant que financement antérieurement provisoire, ces ressources ont été ajoutées à l’élément constitutif du financement de base.
Fonds d’investissement 20,00
Immigrants et réfugiés 11,50 11,50 11,50 11,50 11,50
Élément supplémentaire 0 0 0 6,00 4,75
ADTPF (régimes d’aide juridique) 1,65 1,65 1,65 1,65 1,65
SPAT 2,00 2,00 2,00 2,00 2,00
Total – Crédit 5 (Contributions) 127,05 127,05 127,05 133,05 131,8
Élaboration de politiques 0,75 0,75 0,75 0,75 0,75
Recherche 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26
ADTPF (gouvernement fédéral) 0,10 0,10 0,10 0,10 0,10
Total – Crédit 1 (Fonctionnement/entretien) 1,11 1,11 1,11 1,11 1,11
Grand total (Crédits 1 et 5) 128,16 128,16 128,16 134,16 132,91

Les dépenses totales partageables au titre de l’aide juridique en matière criminelle dans les provinces et territoires étaient de 385,3 millions de dollars en 2009-2010. Comme l’indique la Figure 1, malgré la consolidation du financement provisoire au financement de base en 2007-2008, au fil des ans, la contribution fédérale en proportion des dépenses totales partageables est demeurée relativement stable depuis 2005-2006.

Figure 1 : Contribution fédérale en pourcentage des dépenses totales partageables

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Description de Figure 1

La contribution fédérale aux dépenses totales partageables représentait 29 % en 2005-2006, 29 % en 2006-2007, 32 % en 2007-2008, 30 % en 2008-2009, et 29 % en 2009-2010.

Source : Données de la Direction des opérations / Direction générale des programmes

Les tableaux 3 et 4 indiquent la répartition de la contribution fédérale selon la province et le territoire en vertu des ententes de contribution actuelles.

Tableau 3 : Répartition annuelle de la contribution fédérale aux fins de l'aide juridique en matière criminelle dans les provinces (en millions de $)
Provinces Contribution fédérale
Terre-Neuve-et-Labrador 2,04
Île du Prince-Édouard 0,44
Nouvelle-Écosse 3,61
Nouveau-Brunswick 2,45
Québec 23,40
Ontario 43,31
Manitoba 4,74
Saskatchewan 4,20
Alberta 10,42
Colombie-Britannique 13,70
Contribution totale 108,31
Tableau 4 : Répartition annuelle de la contribution fédérale aux fins de l'aide juridique en matière civile et criminelle dans les territoires (en millions de $)
Territoires Contribution fédérale
Yukon 0,86
Territoires du Nord-Ouest 1,70
Nunavut 1,02
Contribution totale 3,58

Remarque : Un montant supplémentaire de 0,47 M$ pour défrayer les coûts des nouveaux programmes lors de la création du Nunavut est compris dans l’allocation pour le Nunavut. Ce financement n’est pas accordé dans le cadre du PAJ.


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