Programme d'assistance parajudiciaire aux autochtones

Sommaire

1. Introduction

Le Programme d'assistance parajudiciaire aux autochtones (APA) a été mis en place au début des années 1960, dans le cadre d'un programme d'initiative communautaire, en raison des difficultés propres aux personnes autochtones aux prises avec le système de justice pénale. Le Programme APA a pour objectif d'aider les personnes autochtones qui sont aux prises avec le système de justice pénale à bénéficier d'un traitement juste, équitable et culturellement adapté. Les objectifs du Programme APA sont les suivants :

  • aider les personnes autochtones à comprendre leur droit de se défendre elles-mêmes ou à obtenir les services d'un avocat, et à mieux comprendre la nature des accusations portées contre elles ainsi que les principes et le fonctionnement du système de justice pénale;
  • aider à accroître la sensibilisation et l'appréciation des intervenants de l'administration du système de justice pénale envers les coutumes, valeurs, langues et conditions socioéconomiques des personnes autochtones;
  • régler les problèmes et combler les besoins spéciaux occasionnés par les obstacles à la communication qui existent entre les personnes autochtones et les intervenants de l'administration du système de justice pénale.

Le Programme APA bénéficie d'un financement fédéral de 5,5 millions de dollars au moyen d'ententes de contribution conclues avec les provinces et les territoires participants. Par ailleurs, la plupart des administrations ont conclu des ententes avec des organismes de prestation de services (OPS) aux personnes autochtones, qui fournissent des services en leur nom. Vingt OPS emploient près de 183 conseillers parajudiciaires pour fournir des services partout au Canada. Le Programme est guidé par le Groupe de travail tripartite (GTT), composé de représentants du gouvernement fédéral, des gouvernements provinciaux et territoriaux et des OPS, qui sert de forum d'examen pour un éventail de questions liées aux politiques relatives aux programmes et aux opérations.

2. Objet de l'évaluation et méthodologie

Une évaluation formative du Programme APA a été entreprise en 2007 et une évaluation sommative a été terminée en 2008. L'évaluation nationale actuelle du Programme APA est centrée sur la pertinence, le rendement, ainsi que sur la conception et la gouvernance du Programme. L'évaluation a été effectuée en plusieurs étapes, sur la période d'avril 2011 à novembre 2012. Elle exploite plusieurs éléments de preuve parmi les sources de données primaires et secondaires. Les sources de données primaires comprennent des entrevues avec près de 50 principaux intervenants notamment des fonctionnaires du ministère de la Justice, des représentants provinciaux et territoriaux, des représentants des OPS, et d'autres intervenants; des entrevues avec 116 membres du personnel judiciaire; et des sondages auprès de 161 conseillers parajudiciaires et 1 166 clients. Au total, près de 1 500 représentants de divers groupes ont participé à l'évaluation dans le cadre d'entrevues et de sondages. Par ailleurs, on a effectué un examen exhaustif des documents et des dossiers administratifs.

3. Constatations et conclusions

3.1. Pertinence

Les personnes autochtones continuent d'être surreprésentées dans le système de justice pénale. D'après les études documentaires, les personnes autochtones sont confrontées à des problèmes socioéconomiques, culturels et linguistiques dans le système de justice. Les statistiques illustrent que la proportion de délinquants incarcérés est 12 % plus élevée parmi les personnes autochtones (72 %) que parmi les délinquants non autochtones (60 %). Le nombre de délinquants autochtones relevant de la compétence fédérale a augmenté. De 2001‑2002 à 2010‑2011, la population carcérale autochtone sous responsabilité fédérale a augmenté de 37 %. Les données du recensement de 2006 illustrent qu'il existe des inégalités importantes entre les populations autochtones et non autochtones concernant le niveau de scolarité et les mesures socioéconomiques comme l'emploi et le revenu. Ces obstacles culturels et sociaux ont une incidence sur la capacité des personnes autochtones à accéder aux services juridiques et à les utiliser. Les personnes autochtones qui ont des niveaux de scolarité inférieurs et qui ne parlent ni l'anglais ni le français sont confrontées à d'importants obstacles lorsqu'ils doivent comprendre les accusations portées contre eux, les possibilités de plaidoyer, et leurs droits et responsabilités.

La Cour suprême du Canada a reconnu que l'histoire du colonialisme, le déplacement, les pensionnats, et les circonstances socioéconomiques résultantes contribuent au niveau plus élevé d'incarcération des personnes autochtones. La nécessité du Programme APA se reflète dans la demande continue pour les Services des conseillers parajudiciaires. En 2010‑2011, près de 60 000 clients répartis dans plus de 450 collectivités ont fait appel aux services d'un conseiller parajudiciaire.

Les membres du personnel judiciaire et autres principaux intervenants, notamment les représentants des OPS, des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, et d'autres intervenants comme les travailleurs en justice autochtone et en justice communautaire, ont convenu à l'unanimité de la nécessité du Programme. Ils ont attribué cette nécessité aux difficultés croissantes auxquelles font face les personnes autochtones qui ont des démêlés avec la justice en raison des modifications apportées au Code criminel, à la demande accrue concernant les rapports Gladue Note de bas de page 1 , et à l'accès limité aux autres programmes comme les services d'aide juridique et les services des parajuristes, et au manque général de services destinés aux personnes autochtones, particulièrement dans les collectivités rurales et nordiques.

Les objectifs du Programme APA sont conformes aux résultats stratégiques du ministère de la Justice qui vise à offrir « un système de justice canadien équitable, adapté et accessible ». Le ministère de la Justice joue un rôle important dans ce domaine en exécutant sa mission fondamentale qui consiste à établir, maintenir et perfectionner le cadre juridique canadien. Le Programme est aussi généralement conforme aux priorités du gouvernement fédéral.

Le Programme APA s'harmonise avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, énoncés au paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, qui consistent à adopter des lois relatives au droit pénal et des procédures qui s'appliquent à l'ensemble de la population canadienne. En vertu de cette même loi, les gouvernements provinciaux sont responsables de l'administration de la justice civile et pénale, à savoir l'établissement de politiques et de procédures de poursuite dans le cadre de la plupart des infractions au Code criminel. Par conséquent, la justice applicable aux personnes autochtones est une responsabilité partagée entre les différents ordres de gouvernement. En collaboration avec les partenaires provinciaux et territoriaux, le gouvernement fédéral, par l'entremise du ministère de la Justice, travaille à rendre le système de justice plus équitable, pertinent et accessible pour les personnes autochtones.

3.2 Atteinte des résultats escomptés

Dans les limites de ses ressources et de sa portée, le Programme APA a réussi à aider les personnes autochtones inculpées d'une infraction criminelle à obtenir un traitement juste, équitable et adapté sur le plan culturel devant les tribunaux. Les difficultés auxquelles les personnes autochtones sont confrontées dans le système de justice sont considérables, uniques et multidimensionnelles. Les conseillers parajudiciaires occupent une position stratégique au sein des tribunaux pour communiquer de l'information et pour faciliter les communications entre les membres du personnel judiciaire, les clients du Programme (c.-à-d. les personnes autochtones qui ont des démêlés avec la justice) Note de bas de page 2 et les collectivités, améliorant ainsi l'accès à la justice et aux autres programmes et services.

Les personnes autochtones qui ont des démêlés avec la justice demandent généralement l'aide des conseillers parajudiciaires pour mieux comprendre le processus judiciaire, la nature et les implications des accusations, la signification de leur stratégie de défense, l'information obtenue auprès du personnel judiciaire, du juge et de leurs avocats, leurs droits et leurs responsabilités, et la façon de procéder pour demander la représentation par avocat. Les conseillers parajudiciaires fournissent aussi les renseignements et les services de recommandation nécessaires pour aider leurs clients à prendre des décisions plus éclairées concernant leur participation à des programmes de justice alternative et autres programmes sociaux accessibles dans leur collectivité. Près des deux tiers des clients sondés ont affirmé qu'ils avaient été aiguillés vers des ressources juridiques (63 %) et un peu plus d'un tiers (39 %) ont été aiguillés vers des ressources communautaires par les conseillers parajudiciaires. Plus de 90 % des clients autochtones sondés sont satisfaits ou très satisfaits des renseignements reçus, et 82 % des clients aiguillés vers des ressources juridiques sont satisfaits ou très satisfaits de l'aiguillage. La plupart des conseillers parajudiciaires (70 %) ont déclaré que leurs services répondaient aux besoins de leurs clients en matière de justice. De même, les principaux intervenants ainsi que les membres du personnel judiciaire ont indiqué que les Services des conseillers parajudiciaires répondent généralement aux besoins des personnes autochtones qui ont des démêlés avec la justice dans la mesure où ces services sont accessibles. Les conseillers parajudiciaires ont la confiance de leurs clients, des tribunaux et des collectivités, et ils sont efficaces lorsqu'il s'agit d'obtenir des renseignements, de créer des liens, de donner des conseils et d'aiguiller les clients.

Les conseillers parajudiciaires fournissent des renseignements importants et pertinents aux membres du personnel judiciaire, en particulier des renseignements sur les circonstances précises de leur client, les considérations culturelles et sociales, et les programmes et services de justice réparatrice ou alternative disponibles. La plupart des membres du personnel judiciaire conviennent que les conseillers parajudiciaires offrent des services utiles et aident à accélérer les questions et processus juridiques en améliorant la compréhension et la communication entre les membres du personnel judiciaire et les personnes autochtones qui ont des démêlés avec la justice. Par ailleurs, les conseillers parajudiciaires contribuent à améliorer l'efficacité du système judiciaire en aidant les clients à remplir leurs demandes et autres formulaires (p. ex., les demandes d'aide juridique), en animant les réunions entre clients et avocats, en veillant à ce que les clients soient informés et présents au tribunal, et en contribuant à aplanir les obstacles culturels et linguistiques.

Le Programme fait le lien entre le système de justice officiel et les personnes autochtones ainsi que leur collectivité. Les conseillers parajudiciaires sont actifs dans les collectivités autochtones et travaillent en étroite collaboration avec les services axés sur les personnes autochtones et autres programmes sociaux, le cas échéant. Ils informent les tribunaux de l'accessibilité de ces services et ils dirigent les clients, contribuant ainsi à la réussite de ces programmes. Plus de la moitié des principaux intervenants ont fait remarquer que les conseillers parajudiciaires ont sensibilisé davantage les membres du personnel judiciaire aux programmes et services communautaires accessibles, tout en aidant les collectivités à mieux comprendre le système de justice pénale et à acquérir la capacité de répondre aux besoins des clients aux prises avec le système de justice. Le Programme APA a aussi contribué à améliorer la compréhension et la crédibilité du système de justice au sein de la collectivité autochtone.

Le degré de réussite dans l'atteinte des résultats escomptés et la production des retombées pour les clients, le système de justice et les collectivités varie d'une administration à l'autre. Certaines administrations éprouvent des difficultés à répondre aux demandes de service, à servir les régions éloignées, à maintenir en poste les conseillers parajudiciaires expérimentés, à dispenser la formation adéquate, et à répondre aux pressions pour l'expansion des services à d'autres domaines (p. ex., tribunal familial, éducation publique, etc.).

Le Programme a instauré un Fonds de projet ponctuel quadriennal dont pourrait se servir chacune des administrations pour surmonter les difficultés. Les administrations ont utilisé plus de la moitié du Fonds de projet pour la formation ou pour financer les activités de formation (notamment les activités de formation nationale du GTT). Il y a un appui massif pour le maintien de ce Fonds, particulièrement pour répondre aux besoins de formation continus. Le grand besoin de financement fédéral pour appuyer la formation dépend en grande partie de l'évolution du rôle des conseillers parajudiciaires (p. ex., qui sont confrontés à des pressions croissantes pour l'expansion de leurs services et de leur participation aux rapports Gladue, aux questions familiales et juridiques, à l'éducation publique et juridique, et à la défense des droits); des changements continus dans leur contexte opérationnel (comme des changements dans le système de justice, des changements technologiques et des changements de processus); et du roulement des conseillers parajudiciaires (dont découle la nécessité de former de nouveaux travailleurs).

3.3. Conception du Programme

Les principales forces de la conception du Programme sont notamment le modèle de gouvernance, l'expérience, les connaissances et le dévouement des conseillers parajudiciaires, et la pertinence des services offerts. La création du Groupe de travail fédéral-provincial-territorial, l'ajout d'un troisième coprésident au GTT, et l'importance grandissante accordée à l'élaboration et à la mise en œuvre de plans de travail annuels ont amélioré la structure de gouvernance et renforcé la collaboration entre les partenaires.

Les membres du GTT ont aussi joué un rôle important dans l'amélioration du système de rapports du Programme APA. Les difficultés liées à la production de rapports et à la mesure de rendement sont mieux cernées, et une démarche de collaboration a été mise en œuvre pour régler certains problèmes. Le renforcement des mesures du rendement et des exigences en matière de rapports amélioreront davantage la fiabilité des données et permettront de mieux éclairer la conception du programme à l'avenir.

3.4. Efficience et économie

Le budget du Programme APA se chiffre à 5,5 millions de dollars annuellement depuis 2002. Le coût du Programme pour le gouvernement fédéral, exprimé par conseiller parajudiciaire et client, demeure faible (en 2010-2011, le coût se chiffrait à environ 30 000 $ par conseiller parajudiciaire et 192 $ par client servi, pour un coût total qui variait considérablement d'une administration à l'autre). La difficulté de répondre à la demande de services, tout en respectant un budget fixe, a exigé une prestation de programme efficace. Toutefois, étant donné le budget fixe, il devient de plus en plus difficile d'obtenir les résultats escomptés du Programme et de surmonter les difficultés constantes, dont les plus remarquables sont la capacité du Programme de répondre à la demande de services existants (particulièrement dans les régions éloignées); sa capacité de répondre aux pressions croissantes des membres du personnel judiciaire, des clients et des collectivités pour l'expansion de la gamme ou de la portée des services; sa capacité de recruter du personnel et de le maintenir en poste; et sa capacité de dispenser une formation continue et un soutien aux conseillers parajudiciaires dont les connaissances, l'expérience et l'engagement déterminent l'efficacité du Programme.

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