Programme d'assistance parajudiciaire aux autochtones

1. Introduction

1.1. Contexte du Programme d'assistance parajudiciaire aux autochtones

Au début des années 1960, la recherche a permis de cerner les difficultés auxquelles font face les personnes autochtones qui ont des démêlés avec la justice, notamment un sentiment d'aliénation de la part de l'administration de la justice au Canada, un sentiment de futilité ou d'apathie, et une méconnaissance de leurs droits, de leurs obligations, des procédures judiciaires, et des ressources à leur disposition. Il arrivait souvent que les membres du personnel judiciaire ne comprennent pas les personnes autochtones. On a remarqué qu'il ne suffisait pas d'améliorer l'accès aux services juridiques pour combler les besoins des personnes autochtones dans le contexte du système de justice.

Pour surmonter ces difficultés, les centres d'amitié autochtones ont mis en place, à Winnipeg et à Edmonton, des programmes d'assistance parajudiciaire qui offraient du soutien et des conseils de nature non juridique aux personnes autochtones qui comparaissent devant les tribunaux. Le gouvernement fédéral a accordé un soutien financier à ces programmes pour la première fois en 1969 par l'intermédiaire des centres d'amitié autochtones. En 1972, le ministère de la Justice a entrepris des projets pilotes visant à donner des conseils et des renseignements aux personnes autochtones aux prises avec le système de justice pénale. En 1978, les projets pilotes ont été étendus et sont devenus le Programme d'assistance parajudiciaire aux autochtones, un programme fédéral-provincial-territorial (FPT) permanent à frais partagés. En 1987, à la suite de l'adoption de la Loi sur les jeunes contrevenants, on a modifié le mandat du Programme pour y ajouter les services aux jeunes Autochtones.

Le Programme d'assistance parajudiciaire aux autochtones (APA) est en vigueur à l'heure actuelle dans tous les territoires et toutes les provinces, sauf à l'Île-du-Prince-édouard et au Nouveau-Brunswick. Le principal objectif du Programme est de garantir que les personnes autochtones inculpées d'infractions criminelles bénéficient d'un traitement juste, équitable et culturellement adapté du système de justice pénale. à cette fin, les conseillers parajudiciaires aident les personnes autochtones qui ont des démêlés avec la justice à comprendre leurs droits, leurs responsabilités et leurs obligations, et à mieux comprendre la nature des accusations portées contre eux ainsi que les principes et le fonctionnement du système de justice pénale. Par ailleurs, les conseillers parajudiciaires travaillent de concert avec les membres du personnel judiciaire pour améliorer la connaissance et l'appréciation des valeurs, des coutumes, des langues et des conditions socioéconomiques des personnes autochtones. Enfin, ils règlent les problèmes et comblent les besoins spéciaux occasionnés par les obstacles à la communication entre les personnes autochtones et les intervenants de l'administration du système de justice pénale.

Une évaluation formative du Programme APA a été entreprise en 2007, et une évaluation sommative a été terminée en 2008. Avant ces évaluations, le gouvernement fédéral n'avait effectué aucune évaluation du Programme depuis 1985.

1.2. Objet de l'évaluation

L'évaluation nationale du Programme APA a été effectuée pour satisfaire aux exigences de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor du Canada et de la Loi fédérale sur la responsabilité. L'étude examine les enjeux de pertinence soutenue, de rendement, de conception de programme et de gouvernance. Les enjeux et les questions spécifiques qui sont traités dans l'évaluation sont énumérés ci-dessous.

Enjeux et questions de l'évaluation

Pertinence
  • Enjeu no 1 : Besoin continu du Programme
    1. Le Programme APA est-il encore nécessaire?
    2. Dans quelle mesure le Programme APA répond‑il aux besoins des personnes autochtones qui ont des démêlés avec la justice?
  • Enjeu no 2 : Harmonisation avec les priorités du gouvernement
    1. Les objectifs du Programme APA correspondent-ils aux priorités du gouvernement fédéral?
    2. Les objectifs du Programme APA correspondent-ils aux résultats stratégiques du ministère de la Justice?
  • Enjeu no 3 : Cohérence avec les responsabilités et les rôles fédéraux
    1. Le Programme APA fait‑il double emploi ou chevauche‑t‑il d'autres programmes, politiques ou initiatives exécutés par d'autres intervenants?
    2. Le gouvernement fédéral a‑t‑il un rôle à jouer en ce qui concerne le Programme APA?
Rendement
  • Enjeu no 4 : Réalisation des résultats escomptés
    1. Dans quelle mesure les clients connaissent-ils leurs droits et leurs obligations à la suite de leur interaction avec les conseillers parajudiciaires?
    2. Dans quelle mesure les conseillers parajudiciaires aident-ils leurs clients à prendre des décisions éclairées en ce qui concerne leur situation devant les tribunaux?
    3. Dans quelle mesure les conseillers parajudiciaires informent-ils les clients des ressources juridiques et communautaires ou sociales pouvant répondre à leurs besoins qui existent dans leur collectivité?
    4. Dans quelle mesure les clients peuvent-ils, grace au Programme, prendre des décisions éclairées quant aux mesures de rechange et aux services et programmes de justice réparatrice?
    5. Dans quelle mesure le Programme APA fait‑il en sorte que les clients sont traités de manière juste et équitable par les tribunaux?
    6. Dans quelle mesure les conseillers parajudiciaires communiquent‑ils aux fonctionnaires de la justice de l'information relative :
      • à la situation des clients;
      • aux ressources juridiques et communautaires ou sociales dont les clients disposent dans leur collectivité;
      • aux programmes et services de justice réparatrice ou alternative dont les clients disposent dans leur collectivité;
      • aux traditions culturelles et aux besoins sociaux des clients?
    7. De quelle façon et dans quelle mesure les fonctionnaires de la justice utilisent‑ils l'information fournie par les conseillers parajudiciaires sur la situation des clients (question 6)?
    8. De quelle façon et dans quelle mesure les conseillers parajudiciaires ont‑ils créé des liens entre eux-mêmes et les collectivités qu'ils servent, et quels sont les liens entre les conseillers parajudiciaires et les programmes de justice communautaire?
    9. Dans quelle mesure la communication et la collaboration entre les divers fournisseurs de services aux clients autochtones du système de justice ont-elles changé? De quelles façons?
    10. Le rôle des conseillers parajudiciaires a‑t‑il changé au cours des cinq dernières années?
      • Si oui, quelle est la nature de ces changements?
      • Ces changements ont‑ils nui à la capacité des conseillers parajudiciaires de faire leur travail?
    11. Qu'est‑ce qui fonctionne bien dans le Programme APA?
    12. Quelles sont les incidences du Fonds quadriennal de projet du Programme APA sur le Programme APA?
    13. Qu'est‑ce qui ne fonctionne pas si bien dans le Programme APA? Que faut-il changer?
    14. Le Programme APA a-t-il des incidences non prévues? Si oui, quelles sont-elles?
  • Enjeu no 5 : Conception du Programme et gouvernance
    1. Les personnes autochtones des deux sexes qui ont des démêlés avec la justice ont-elles besoin de services différents?
    2. Dans quelle mesure chacune des administrations fait-elle clairement et constamment état des résultats des indicateurs de rendement?
    3. Dans quelle mesure le GTT a‑t‑il contribué à l'élaboration des indicateurs de rendement du Programme APA?
    4. Quels sont les défis associés à la collecte et à la déclaration de mesures du rendement uniformisées pour toutes les administrations?
    5. Les changements apportés à la gouvernance du GTT ayant trait à l'ajout d'un troisième coprésident et à la création d'un Groupe de travail FPT pour le Programme APA ont-ils rendu la collaboration entre les membres du GTT plus efficiente et plus efficace?
    6. Dans quelle mesure les membres du GTT collaborent-ils?
  • Enjeu no 6 : Démonstration d'efficience et d'économie
    1. Utilise‑t‑on les moyens les plus appropriés et les plus efficients pour atteindre les résultats du Programme APA?
    2. Le Programme APA a-t‑il les ressources dont il a besoin pour atteindre ses objectifs?
    3. HToutes les ressources du Programme APA ont-elles été utilisées?

1.3. Méthode d'étude

L'évaluation utilise plusieurs éléments de preuve, notamment les sources de données primaires (les entrevues avec les principaux intervenants et les membres du personnel judiciaire, ainsi que les sondages auprès des conseillers parajudiciaires et des clients) et les sources de données secondaires (les examens de documents et de dossiers, et les données sur le budget et le rendement). Au total, près de 1 500 représentants de divers groupes ont participé à l'évaluation à l'occasion d'entrevues et de sondages. La collecte de données primaires a été effectuée entre avril 2011 et septembre 2012.

1.3.1. Entrevues avec les principaux intervenants

Des entrevues ont été menées avec 50 principaux intervenants, notamment des représentants du ministère de la Justice du Canada, des représentants provinciaux et territoriaux, des représentants d'organismes de prestation de services (OPS), et d'autres intervenants dont des représentants des programmes de justice communautaire en milieu autochtone. De ce nombre, 27 intervenants participent au Groupe de travail tripartite (GTT). Les entrevues ont été menées en août et en septembre 2012. On a demandé à 65 personnes de participer et le taux de réponse a atteint 77 % (50/65). Le nombre d'entrevues effectuées par groupes de principaux intervenants est résumé dans le tableau 1.

Tableau 1: Nombre de principaux intervenants interviewés par groupe
Groupes de principaux intervenants GTT Autres Total
Fonctionnaires du ministère fédéral de la Justice 4 5 9
Représentants provinciaux/territoriaux 11 0 11
Représentants d'OPS 12 3 15
Autres intervenants 0 15 15
Total 27 23 50

Les autres intervenants comprennent des représentants des programmes de la Stratégie en matière de justice applicable aux Autochtones (SJA) et de justice communautaire. Les commentaires des principaux intervenants, particulièrement ceux qui participent étroitement à la conception et à la prestation du Programme APA, sont essentiels pour répondre aux questions d'évaluation, notamment celles relatives à l'harmonisation du programme avec les priorités du gouvernement, à l'efficacité de la conception du programme, à l'efficience et à l'économie.

1.3.2. Entrevues avec les membres du personnel judiciaire

Des entrevues téléphoniques ont été menées auprès de 116 membres du personnel judiciaire dans l'ensemble des administrations dans lesquelles le Programme était en vigueur au moment des entrevues (d'avril à juin 2011). Le tableau 2 illustre le nombre de membres interviewés par province ou territoire.

Tableau 2: Nombre de membres du personnel judiciaire interviewés par province ou territoire
Province ou territoire Juge Procureur
de la
Couronne
Avocat
de la
défense
Agent de
probation
Greffier
de la cour
AutreNote de tableau * Total
Alberta 7 2 -- 3 4 -- 16
Colombie-Britannique 6 2 3 4 2 -- 17
Manitoba 3 2 2 3 2 -- 12
Terre-Neuve‑et-Labrador -- -- 1 1 -- 2 4
Territoires du Nord-Ouest -- -- 3 2 1 -- 6
Nouvelle-Écosse 2 3 3 2 -- -- 10
Nunavut 2 2 2 2 1 -- 9
Ontario 8 3 4 4 -- -- 19
Québec 2 2 2 -- -- -- 6
Saskatchewan 3 4 3 -- 2 -- 12
Yukon 2 1 -- -- -- 2 5
Total 35 21 23 21 12 4 116
Note de la tableau 1

Autre correspond à un shérif par intérim, un représentant provincial, un directeur des Services judiciaires, et un agent de liaison de la GRC.

Retour à la référence de la tableau * referrer

Les entrevues ont permis d'obtenir des commentaires sur le niveau de connaissance du Programme APA parmi les membres du personnel judiciaire, la nécessité du Programme, les incidences et les effets, le lien avec d'autres initiatives en matière de justice, et les possibilités d'amélioration. Les noms des personnes interviewées ont été tirés des listes des numéros de 326 répondants possibles, ce qui a permis d'obtenir un taux de réponse de 36 %.

1.3.3. Sondage auprès des Conseillers parajudiciaires autochtones

Un sondage en ligne auprès des conseillers parajudiciaires a été entrepris entre avril et mai 2012. Le sondage visait à obtenir des renseignements sur les perceptions des conseillers parajudiciaires du Programme APA et sur leur participation au Programme. Sur un total de 185 conseillers parajudiciaires, 161 ont répondu au sondage (un taux de réponse de 87 %). Le tableau 3 illustre le nombre de conseillers parajudiciaires interviewés par province ou territoire. Parmi ceux qui ont répondu au sondage, 70 % étaient des femmes et 27 % des hommes (2 % des conseillers parajudiciaires sondés n'ont pas précisé leur sexe).

Tableau 3: Nombre de conseillers parajudiciaires autochtones interviewés par province ou territoire Note de bas de page 3
Province ou territoire Personnes interviewées
Alberta 43
Colombie-Britannique 24
Manitoba 12
Territoires du Nord-Ouest 6
Nouvelle-Écosse 5
Nunavut 5
Ontario 27
Québec 15
Saskatchewan 18
Yukon 3
Inconnu 3
Total 161

1.3.4. Sondage auprès des clients

Le Sondage auprès des clients a eu lieu entre juillet et septembre 2011. Au total, 19 intervieweurs Note de bas de page 4 locaux autochtones ont été engagés pour recueillir les réponses au sondage. Bien que certains des intervieweurs étaient des employés des OPS, ils n'étaient pas des conseillers parajudiciaires. Ils étaient plutôt des formateurs de conseiller parajudiciaire, des administrateurs, des agents de communication ou des consultants. Les intervieweurs connaissaient bien le Programme APA et certains parlaient la langue locale. Aucun des intervieweurs n'a contacté ni questionné ses propres clients. Les intervieweurs ont recueilli des données en demandant aux clients de remplir le sondage eux-mêmes ou en posant les questions aux clients en personne ou au téléphone. Les données ont été recueillies dans trois types d'emplacement : régions urbaines et régions éloignées dotées d'un conseiller parajudiciaire résident, et régions éloignées dotées d'un conseiller parajudiciaire non résident. Comme il est indiqué plus bas, 1 166 clients ont été sondés, ce qui représente un taux de réponse global de 82 %. Le tableau 4 illustre le nombre de clients sondés par province ou territoire.

Tableau 4: Nombre de clients sondés par province ou territoire
Province ou territoire Cible (nombre) Personnes sondées
Alberta 200 98
Colombie-Britannique 202 200
Manitoba 177 149
Territoires du Nord-Ouest 100 73
Nouvelle-Écosse 44 17
Nunavut 75 74
Ontario 188 139
Québec 167 177
Saskatchewan 189 202
Yukon 79 37
Total 1,421 1,166

L'objet du Sondage auprès des clients, mené actuellement à tous les cinq ans, était d'évaluer le niveau de satisfaction des clients concernant ce qui suit : les Services des conseillers parajudiciaires, la conclusion de leur affaire, et les aiguillages. On a questionné les clients sur leur connaissance du Programme APA et leur compréhension des renseignements qu'ils ont obtenus des conseillers parajudiciaires. Le sondage a aussi examiné la question de savoir si les clients avaient besoin d'aide supplémentaire, et leurs perceptions du système de justice.

1.3.5. Examen des documents et des dossiers

Un examen approfondi des documents et des dossiers administratifs a été effectué pour analyser l'information sur les enjeux de l'évaluation relatifs à la pertinence et au rendement du Programme. L'examen des documents et des dossiers était centré principalement sur les documents et les dossiers fondamentaux pertinents de la politique et du programme pour comprendre le contexte du Programme et de sa mise en œuvre. Plus précisément, l'examen des documents et des dossiers a porté sur ce qui suit, sans toutefois s'y limiter :

  • les documents du gouvernement du Canada et de ses ministères : les discours du Trône, le Rapport sur les plans et les priorités du ministère de la Justice du Canada, les rapports ministériels sur le rendement;
  • les dossiers de programme : les rapports annuels sur le Programme APA, les rapports budgétaires, les relevés des dépenses financières, les brochures, les rapports d'évaluation, et d'autres documents décrivant le Programme et ses objectifs, activités et extrants;
  • les documents provinciaux et territoriaux : les plans de travail annuels et les rapports de rendement des provinces et des territoires, ainsi que d'autres dossiers administratifs;
  • les dossiers du Groupe de travail FPT et du GTT : les plans de travail, les procès-verbaux, les décisions de réunion, la liste des projets, des politiques et des activités de recherche;
  • les rapports de données des OPS : les données et les dossiers agrégés des OPS dans les provinces, qui ont fourni des éléments probants quantitatifs sur le niveau des demandes pour les services du Programme APA et sur le profil des clients;
  • d'autres dossiers, sites Web, et rapports liés au ministère de la Justice, au gouvernement du Canada, aux gouvernements provinciaux, et aux organismes sans but lucratif.

1.4. Points forts et limitations de l'évaluation

La Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor prévoit l'évaluation aux cinq ans de toutes les dépenses directes de programme du gouvernement fédéral. La Division de l'évaluation du ministère de la Justice évalue toutes les dépenses directes selon six facteurs de risque : complexité, la mesure dans laquelle le programme ou le service est de nature complexe; l'importance relative, le niveau de ressources nécessaires pour la mise en œuvre du programme; les compétences et l'expertise, la capacité du Ministère de recruter et de maintenir en poste la main-d'œuvre nécessaire pour bien remplir son mandat; le temps écoulé depuis la dernière évaluation; et la qualité de l'information à l'appui de l'évaluation. Selon l'analyse de ces facteurs de risque, on estime que le Programme APA est un programme à faible risque.

Les points forts de l'évaluation actuelle résident dans le recours à des éléments de preuve multiples afin de valider les constatations et d'accroître la fiabilité des données, la taille considérable des échantillons qui intègrent la perspective de tous les groupes d'intervenants clés participant au Programme, et l'utilisation de données quantitatives et qualitatives. La méthodologie d'évaluation, y compris les instruments de collecte des données, a été élaborée en consultation avec les partenaires fédéraux et provinciaux du Programme APA et du Comité consultatif de l'évaluation.

L'évaluation s'est heurtée à plusieurs difficultés et limitations, notamment la dépendance des données qualitatives, les différences dans la façon de déclarer les données des clients d'une administration à l'autre et au fil du temps, et les différences de conception et de mise en œuvre d'une administration à l'autre. L'accessibilité des données quantitatives sur les activités et les résultats du Programme est limitée et la méthodologie ne permettait pas l'observation directe de la prestation des services dans l'ensemble des administrations. Plusieurs mesures ont été prises afin de réduire l'effet des biais de réponse et de confirmer les résultats d'entrevue, notamment i) le recours à des éléments de preuve multiples, particulièrement la confirmation des constatations par d'autres recherches primaires et secondaires; ii) les intervieweurs ont clairement communiqué aux participants l'objet de cette évaluation, sa conception et sa méthode, ainsi que la stricte confidentialité des réponses; et iii) les principaux intervenants, dont les membres du personnel judiciaire, ont été priés de justifier leurs notes en donnant une description des activités spécifiques qui avaient contribué aux résultats déclarés.

Toutes les administrations sauf une recueillent des renseignements sur le nombre de clients servis. L'autre recueille des renseignements sur le nombre d'affaires. Cette différence a rendu plus difficile l'évaluation de l'utilisation du Programme, de son économie et de son efficacité. Pour contrer cette limitation, des questions qualitatives sur l'efficacité du Programme ont été incluses dans les entrevues avec les principaux intervenants.

Le Programme est conçu et mis en œuvre différemment d'une administration à l'autre, en raison des différences dans la portée du programme, la demande de services, les Rôles des conseillers parajudiciaires, et l'accessibilité des autres programmes et ressources. Par conséquent, certaines observations sur le Programme (p. ex., les pressions pour élargir la portée, la couverture du service) peuvent s'appliquer à certaines administrations plutôt qu'à d'autres. Bien que le Programme ait été conçu pour permettre une mise en œuvre flexible, du point de vue méthodologique, ces différences créent des difficultés pour l'évaluation parce qu'elles ne mesurent pas les entités de la même façon dans toutes les administrations. Puisqu'il s'agit d'une évaluation nationale, l'évaluation est centrée principalement sur les grands enjeux et les tendances plutôt que sur les différences entre les administrations.

1.5. Structure du rapport

Le rapport d'évaluation est réparti en quatre chapitres. Le prochain chapitre fournit un aperçu du Programme APA en donnant les grandes lignes de son objectif, de son modèle de prestation, de son budget et des résultats escomptés. Le chapitre 3 fait le résumé des constatations de l'évaluation relatives à la pertinence et au rendement du Programme. Enfin, le chapitre 4 présente les principales conclusions et recommandations découlant de l'évaluation ainsi que les réponses de la direction.

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