Programme d'assistance parajudiciaire aux autochtones

4. Conclusions, recommandations et réponse de la direction

4.1 Conclusions

1. Il y a un besoin continu de services favorisant le traitement juste, équitable et culturellement adapté des personnes autochtones qui ont des démêlés avec la justice.

Il est indispensable de fournir des services de conseillers parajudiciaires aux personnes autochtones qui continuent d'être confrontés à d'importantes difficultés qui peuvent avoir une incidence sur leur accès à un traitement juste, équitable et culturellement adapté dans le système de justice. D'après les études, les personnes autochtones continuent d'être surreprésentées dans le système de justice et sont confrontées à des difficultés socioéconomiques et à des obstacles linguistiques et culturels à l'accès aux services juridiques et sociaux. Reconnaissant que l'histoire du colonialisme, le déplacement et les pensionnats, ainsi que les circonstances socioéconomiques résultantes contribuent à un niveau plus élevé d'incarcération des personnes autochtones, la Cour suprême a demandé que les circonstances des délinquants autochtones soient prises en compte dans la détermination de la peine. Il y a une demande constante pour les services des 'conseillers parajudiciaires et on reconnaît largement le besoin de ces services, qui favorisent un traitement juste, équitable, et culturellement adapté  des personnes autochtones dans le système de justice.

2. Le Programme s'harmonise aux résultats stratégiques du ministère de la Justice et aux rôles, responsabilités et engagements du gouvernement fédéral en matière de justice applicable aux personnes autochtones.

Le Programme est directement lié au résultat stratégique recherché par le ministère de la Justice qui consiste à assurer « un système de justice canadien équitable, adapté et accessible ». La justice applicable aux personnes autochtones est une responsabilité partagée entre les différents ordres de gouvernement. En vertu du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, le gouvernement fédéral est habilité concernant « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens », et concernant le droit pénal et la procédure en matière de questions criminelles en vertu du paragraphe 91(27) de cette loi. Les gouvernements provinciaux sont responsables de l'administration de la justice civile et pénale, à savoir l'établissement de politiques et de procédures de poursuite dans le cadre de la plupart des infractions au Code criminel.

Le Programme est aussi conforme à la Déclaration sur la collaboration touchant les services et programmes de justice applicable aux personnes autochtones, signée par les responsables FPT des ministères de la Justice et de la Sécurité publique en 2008, laquelle énonçait la volonté des gouvernements de collaborer pour mieux répondre aux besoins des personnes Autochtones en matière de justice. Dans la Déclaration, les gouvernements FPT conviennent de travailler de façon concertée pour fournir aux personnes autochtones des services et des programmes prévisibles, durables et équitables en matière de justice.

Les objectifs du Programme APA sont aussi conformes aux vastes priorités et engagements du gouvernement fédéral à l'endroit des personnes autochtones. À titre d'exemple, dans la Présentation d'excuses aux anciens élèves des pensionnats indiens (juin 2008), il est mentionné que « l'héritage des pensionnats indiens a contribué aux problèmes sociaux qui continuent d'exister aujourd'hui dans de nombreuses collectivités ». Bien que les récents discours du Trône aient été centrés plus précisément sur des mesures législatives sur la loi et l'ordre, regroupées pour lutter contre le crime et protéger les intérêts des citoyens respectueux de la loi qui sont victimisés ou menacés, ils mentionnent aussi la nécessité d'aplanir les obstacles qui entravent la participation socioéconomique des personnes autochtones.

3. Les services fournis par les conseillers parajudiciaires sont bénéfiques pour les clients, les tribunaux et les collectivités.

En réponse aux difficultés auxquelles sont confrontées les personnes autochtones dans le système de justice, le mandat du Programme APA consiste à veiller à ce que les personnes autochtones inculpées d'une infraction criminelle bénéficient d'un traitement juste, équitable et culturellement respectueux de leur culture dans le système de justice pénale. À cette fin, les conseillers parajudiciaires occupent une position stratégique dans les tribunaux pour fournir des renseignements opportuns aux clients et aux membres du personnel judiciaire, lesquels pourraient aider à régler certaines des difficultés sous-jacentes, et ils servent de pont entre le système de justice officiel et les collectivités autochtones.

À l'examen de l'efficacité du Programme APA dans l'atteinte de ses objectifs, il est important de souligner que les difficultés auxquelles sont confrontées les personnes autochtones dans le système de justice sont considérables et multidimensionnelles, et que les ressources du Programme sont limitées. Néanmoins, il a été démontré que le Programme est bien utilisé (près de 60 000 clients sont servis annuellement dans plus de 450 collectivités). Les clients ont mentionné que les renseignements et le soutien fournis par les conseillers parajudiciaires leur ont permis de comprendre leurs droits, leurs obligations et le processus judiciaire; de mieux comprendre les renseignements qu'ils obtiennent du personnel judiciaire, du juge et de leur avocat; et de prendre des décisions éclairées en ce qui concerne leur situation devant les tribunaux et la recherche de mesures de rechange ou de programmes de justice réparatrice. Les principaux intervenants ainsi que les membres du personnel judiciaire ont indiqué que, lorsqu'ils sont accessibles, les Services des conseillers parajudiciaires répondent aux besoins des personnes autochtones qui ont des démêlés avec la justice. Toutefois, le Programme n'est pas en mesure de combler entièrement la demande de services pour ce qui est du niveau de services fournis, de la gamme de services fournis, et de la capacité de fournir les services dans toutes les collectivités.

Les membres du personnel judiciaire ont mentionné que le Programme aide à renforcer le système de justice en faisant en sorte que les membres du personnel soient informés et qu'ils tiennent compte des circonstances particulières des clients, de leur culture et de leurs traditions, et des ressources juridiques et communautaires accessibles, notamment les mesures de déjudiciarisation et les programmes de justice réparatrice, lorsqu'ils prennent une décision. Le Programme APA contribue à améliorer l'efficience du tribunal en fournissant des renseignements, en contribuant au traitement des dossiers des clients, en facilitant l'organisation de réunions, en faisant en sorte que les clients soient informés et présents, et en contribuant à surmonter les obstacles culturels et linguistiques.

Les conseillers parajudiciaires se sont montrés efficaces à accroître la sensibilisation parmi les membres du personnel judiciaire concernant les programmes et services communautaires, tout en aidant les collectivités à mieux comprendre le système de justice pénale et à renforcer leur capacité de répondre aux besoins des clients aux prises avec le système de justice.

4. Depuis la dernière évaluation, le Programme a apporté d'importantes améliorations à sa structure de gouvernance et à ses rapports de programme, bien que d'autres améliorations soient nécessaires concernant le renforcement des mesures du rendement et la production de rapports.

La création du Groupe de travail FPT, l'ajout d'un troisième coprésident au GTT, et l'insistance accrue sur l'élaboration et la mise en œuvre de plans de travail annuels ont amélioré la structure de gouvernance et renforcé la collaboration. Les membres du GTT ont aussi joué un rôle important dans l'amélioration du système de rapports du Programme APA, particulièrement concernant la détermination des difficultés associées aux rapports et la normalisation des rapports dans l'ensemble des administrations. Il faut renforcer les mesures du rendement et normaliser davantage les exigences en matière de données et la collecte des données.

5. Le Fonds de projet quadriennal a répondu efficacement aux besoins de formation et d'autres soutiens.

Le besoin de formation découle d'un certain nombre de facteurs comme l'évolution du rôle des conseillers parajudiciaires, le degré de roulement (nécessité de former de nouveaux travailleurs), et les changements dans le milieu opérationnel (des changements du système judiciaire aux changements technologiques comme l'utilisation accrue de la vidéoconférence). Le financement limité pour la formation et d'autres formes de soutien complique la réalisation du perfectionnement des travailleurs en place et la préparation des nouveaux travailleurs pour leur poste. Cet écart de financement a été partiellement comblé par le financement ponctuel de 2,25 millions de dollars provenant du ministère de la Justice dans le cadre du Fonds de projet. En vertu de ce Fonds, 24 projets de formation ont été financés, autant à l'échelle nationale que provinciale ou territoriale, pour un financement total de plus de 1 000 000 $. On estime que le Fonds a réussi à appuyer un certain nombre d'activités de formation, comme les projets nationaux de formation financés par le GTT, un programme de formation des chefs d'équipe en C.-B., une formation en ligne à l'intention des conseillers parajudiciaires du Québec, et une formation conçue pour améliorer le renforcement des compétences et l'autonomie parmi les conseillers parajudiciaires au Yukon. La flexibilité a permis à d'autres administrations d'utiliser le fonds pour répondre à leurs besoins précis en matière de renforcement des capacités.

6. L'efficience du Programme découle de la difficulté de répondre à une demande considérable de services tout en respectant un budget fixe.

Le budget du Programme APA est demeuré à 5,5 millions annuellement depuis la dernière augmentation en 2002, même si le nombre de délinquants autochtones incarcérés a augmenté considérablement (de 2001-2002 à 2010-2011, la population de personnes autochtones incarcérées dans des établissements fédéraux a augmenté de 37 %). Les demandes croissantes auprès des conseillers parajudiciaires pour la fourniture d'une vaste gamme de services à un moment où les ressources sont fixes ont contribué à la sobriété des activités. L'efficience du Programme a aussi tiré parti de l'expérience, de l'engagement, des compétences et de la crédibilité des conseillers parajudiciaires, de la flexibilité de la conception, de l'optimisation du financement fédéral grâce au financement provenant d'autres sources, et du degré de collaboration et de coordination avec d'autres programmes et ressources dans la collectivité et à l'échelle provinciale.

7. Bien que le Programme soit efficace, des difficultés et des pressions considérables pourraient limiter sa capacité d'obtenir les résultats escomptés à l'avenir.

Plus précisément, les clients et le système de justice exercent de fortes pressions pour l'augmentation et l'élargissement du niveau de services. L'évolution du rôle des conseillers parajudiciaires contribue à l'efficacité du Programme mais accroît aussi le stress des travailleurs et pourrait ne pas être pleinement conforme aux résultats escomptés. En outre, le stress associé aux postes de conseiller parajudiciaire ainsi qu'aux salaires comparativement faibles, du moins dans certaines administrations, augmente le risque de roulement du personnel et constitue une contrainte pour l'embauche de nouveaux travailleurs. Le financement limité accessible pour la formation et les autres soutiens complique le perfectionnement des travailleurs en place et la préparation de nouveaux travailleurs pour leur poste. Tous ces facteurs minent la capacité du Programme de continuer à atteindre ses objectifs.

4.2 Recommandations et réponse de la direction

La présent section porte sur deux questions qui découlent de l'évaluation nationale du Programme APA et propose deux recommandations. On y trouve également les réponses de la direction aux recommandations, en question, qui ont été préparées par la direction de la mise en œuvre des politiques.

Question 1 : Mise à jour des rôles et responsabilités des conseillers parajudiciaires

L'évaluation a révélé que, dans bien des secteurs de compétence, les conseillers parajudiciaires sont soumis à de fortes pressions de la part des clients, des tribunaux et des collectivités pour l'élargissement de la portée de leurs services. Au fil du temps, la gamme des services fournis par les conseillers parajudiciaires a eu tendance à augmenter, tandis que d'autres programmes ont été diminués.  Par conséquent, les membres du personnel judiciaire, les conseillers parajudiciaires et les clients ont défini un certain nombre de nouveaux services. En même temps, par contre, le nombre de conseillers parajudiciaires a diminué. Cela a entraîné une réduction du nombre total de clients servis chaque année, même si le besoin des Services des conseillers parajudiciaires est demeuré constant et que les conseillers parajudiciaires travaillent au même niveau qu'en 2005-2006, pour ce qui est du nombre de clients servis par conseiller parajudiciaire.

Les attentes actuelles du Programme dépassent sa capacité de donner les résultats désirés, particulièrement dans les régions isolées mal servies. Compte tenu des pressions pour l'élargissement de la portée des services, des ressources disponibles et de la demande de Services des conseillers parajudiciaires, le Programme saurait profiter d'un examen des rôles et responsabilités des conseillers parajudiciaires et de ce que cela signifiera pour la portée de leur travail dans le contexte opérationnel actuel. Tout changement important des rôles et responsabilités des conseillers parajudiciaires devrait être appuyé par une formation appropriée.

Recommandation 1 :

Il est recommandé que, en consultation avec les provinces et les territoires, on procède à un examen des rôles et responsabilités des conseiller parajudiciaires pour déterminer quels Services des conseillers parajudiciaires il est raisonnablement possible d'assurer dans le contexte opérationnel actuel.

Réponse de la direction :

Nous sommes d'accord avec la conclusion et la recommandation et nous travaillerons avec les provinces, les territoires et les organismes de prestation de services pour examiner les rôles et responsabilités des conseiller parajudiciaires.

Question 2 : Mesure de rendement

L'évaluation a révélé que certaines des mesures de rendement sont très chronophages à l'étape de la cueillette, sont difficiles à regrouper et très peu utiles pour un examen  national d rendement du Programme. On pense notamment aux mesures de rendement relatives aux partenariats (4e mesure de rendement), à la formation commune dispensée aux conseillers parajudiciaires (5e mesure de rendement) et aux réponses au sondage sur la formation (6e mesure de rendement). À titre d'exemple, dans la 4e mesure de rendement, les administrations doivent rendre compte du nom et de l'objet des partenariats, des comités externes, des conseils, des groupes de travail, des commissions et des réseaux officiels auxquels participent les conseillers parajudiciaires au cours de la période visée par le rapport. Ces données sont très détaillées, difficiles à interpréter (elles comprennent les situations où des conseillers parajudiciaires participent de façon très limitée et celles où ils peuvent jouer un rôle important), et elles sont liées de façon indirecte aux questions principales de l'évaluation.

L'évaluation a révélé qu'il faut examiner la stratégie de mesure de rendement et la mettre à jour pour aligner les mesures de rendement sur les priorités et les résultats escomptés du Programme. En outre, on devrait pouvoir réunir de façon rentable les mesures de rendement mises à jour.

Recommandation 2 :

Il est recommandé qu'il y ait un examen de la mesure de rendement du Programme APA pour vérifier que l'on recueille les renseignements pertinents pour appuyer les activités continues de suivi et de rapport et les évaluations futures.

Réponse de la direction :

Nous sommes d'accord avec la conclusion et la recommandation et nous continuerons de travailler avec les  provinces, les territoires et les organismes de prestation de services afin de mettre à jour la stratégie de mesure de rendement et de mettre en œuvre de nouvelles mesures nationales de rendement (appelées les Besoins nationaux en matière de données pour le Programme d'assistance parajudiciaire aux autochtones).

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